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设区的市行使地方立法权初探
作者:刘 剑    发表日期:2016-04-06

 

2015315日,十二届全国人大三次会议审议通过了关于修改《立法法》的决定,正式赋予设区的市地方立法权。这是我国民主法制建设发展史上的一件大事,具有里程碑的重要意义。但是,设区的市如何行使好这一权力,制定好本地适用的地方性法规,并以此促进本地经济及社会事业的发展?尚有不少情况和问题需要加以研究和探讨。为此,笔者结合工作实际,就设区的市行使地方立法权(以下简称“地方立法”,且不含原有其他类型的省、市地方立法权)作一初探,并提点“管见”,以求“抛砖引玉”,求教于大家。

一、稳步推进,牢牢把握三项依据

(一)十八届三中、四中全会决定的有关要求

2013年,党的十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出,“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”,开启了设区的市行使地方立法权的前奏。2014年,党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,进一步提出“明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权”。

(二)新修改《立法法》的明确规定

2015年新修改的《立法法》第72条第2款明确规定,“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。

(三)省、自治区人大常委会的具体规定

新《立法法》第72条第4款规定,“除省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外,其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间,由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案在我省,具体表现为2015123日省十二届人大常委会第十九次会议通过的关于确定自贡等13个市开始行使地方立法权的决定。这一决定,拉开了我省设区的市行使地方立法权的序幕。

二、认真学习,深刻认识三点意义

赋予设区的市行使地方立法权,具有以下意义:

(一)有利于推进地方全面深化改革,促进经济社会发展

全面深化改革,首先要求于法有据、依法推进。设区的市立足本地实际制定地方性法规,积极解决地方特定事务、调整社会关系、推动改革创新,更好地释放制度红利,从而为改革和经济社会发展提供立法保障。

(二)有利于全面推进依法治市,提升地方治理体系和治理能力的现代化水平

设区的市通过制定地方性法规促进经济社会发展,可以说是新时期新常态下运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的具体表现。有了地方立法权,设区的市围绕地方经济社会发展目标,按照法制统一原则,在相关方面构建起符合本地实际,具有地方特色的城市治理地方性法规体系,使法治发挥其地方治理中的引领、规范和保障作用,将极大地促进地方治理体系和治理能力现代化水平的提高,促进依法治市的全面推进。

(三)有利于完善人民代表大会制度,保障广大人民群众利益

设区的市行使地方立法权,使设区的市人大及其常委会从“三权”扩大到“四权”,是对地方人大及其常委会职能的重大完善,能够全面发挥地方国家权力机关的整体职能,全面提升其依法履职能力,充分保证广大人民群众行使民主权利,更好实现人民当家作主,切实保障人民群众利益。

三、准确把握,严格遵守三项权限

根据立法法,设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。这既是授权也是限权。正确理解这三大方面事项的具体范围,是设区的市立法必须把握的权限边界的关键。应该说这三大方面事项的范围是比较宽的:一是城乡建设与管理,不仅包括城乡基础设施的建设与管理,也包括提供公共产品、公共服务在内的建设与管理,如城乡规划、基础设施建设、市政管理等;二是环境保护,可以理解为污染整治、生态保护、自然资源保护等,范围包括大气、水、海洋、土地、矿产、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹等;三是历史文化保护,其范围可以理解为文物保护、历史文化名城、名镇名村、历史街区、历史建筑、非物质文化遗产等。

四、维护统一,认真坚持三项原则

设区的市立法,应坚持三大基本原则,就是“不抵触、有特色、可操作”。

(一)不抵触

《立法法》第4条明确规定,“立法应当遵循宪法的基本原则”, “依照法定的权限和程序”,“维护社会主义法制的统一和尊严”。具体来说,一是以宪法为依据,不得同宪法相抵触;二是与国家立法保持一致,不得违反上位法;三是不得超越法定权限。

(二)有特色

地方立法应当从实际出发,适应本地经济社会发展和全面深化改革的要求,体现地方特色,使地方立法反映本地的特殊性,有效解决本地的实际问题,立“管用之法”。

(三)可操作

设区的市的地方性法规应结合本地实际,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。规范应当明确、具体,具有针对性和可操作性,立“可用之法”。

五、注重方式,始终坚持三个“立法”

(一)依法立法

地方立法是一项十分慎重、非常严肃的工作。不论是权限和程序,都有十分严格的规定,必须依法进行。《立法法》第5条规定,“立法应当依照法定的权限和程序”。从地方立法的权限来说,地方立法仅限于法定的三个方面,决不能超越权限立法,且其规定决不能与上位法相抵触。从程序上讲,地方立法必须严格遵守法定的程序。以四川省为例,根据《四川省人民代表大会及其常务委员会立法条例》第12条特别是第五章“设区的市和自治州地方性法规的批准程序”的规定,地方立法年度立法计划应报送省人大常委会;制定、修改和废止地方性法规应提前一个月征询省人大有关的委员会意见;通过后应报请省人大常委会会议审议批准后方能公布施行。……这些,都充分体现了地方立法必须依法立法的特征。

(二)科学立法

立法是一门科学。地方立法更是一项庞大的的系统工程,专业性强,涉及面广,必须按科学规律办事,其规定必须科学合理。立法过程、措施也应科学合理。因此,应创新科学立法措施,如引进专家起草法规草案机制,健全立法各方面资源之间的沟通衔接机制,对单独表决作出细化规定,增加地方法规前评估、后评估等推进科学立法的措施。此外,还应加强对地方立法的理论研究,以理论指导实践,以实践充实理论,让地方立法成为立法学这一科学的重要内容。

(三)民主立法

民主立法也可通俗地称为“开门立法”。《立法法》第5条明确规定,“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动”。地方立法更应注重开门立法、民主立法。要坚持走群众路线,恪守“为民立法,立法为民”的理念。在立法工作中,从立法规划、年度立法计划的制定,具体立法项目的确定,到地方性法规具体条款的规定等,都应当采取召开座谈会、听证会、论证会,向社会征求意见等多种形式,广泛征求社会各界、各方面群众的意见,特别要重视发挥专家学者的作用,建立立法专家咨询库,听取专家学者意见。坚持立法工作者、理论工作者、专家学者相结合,使所立之法真正体现广大人民群众的意志和愿望。

六、切实保障,不断强化三项建设

(一)制度建设

地方立法是一项新的工作,千头万绪。但首要的是通过建章立制,加强制度建设,使这一工作一开始就制度化、规范化、程序化。如各市行使地方立法权的一项首要任务,就是根据《立法法》的规定,结合本地实际,制定出规范立法活动的程序性规定,即本地的“《立法法》”。以四川省为例,2016116日,《眉山市地方立法条例》通过,成为全省之首。其他如自贡的地方立法条例也将制定出台。再如不少的市如自贡积极制定市人大常委会关于起草、审议审查地方性法规草案工作规程等工作程序规范,以将整个立法工作都纳入有章可循的轨道,为地方立法提供必要的制度保证。

(二)队伍建设

《立法法》修改前后,设区的市都适应地方立法的需要,依法在市人大及常委会设立专门的机构,配备相关的人员,从人力资源上作好承接立法权的准备。以四川省为例,第一批行使立法权的市人大常委会,均设立了法制工作委员会,下设法规科、备案审查科,明确了其职能职责,工作人员也基本到位;有的市还成立了市人大法制委员会,作为统一审议地方性法规的工作机构,使地方立法工作得以顺利开展。不过,按照全国人大常委会张德江委员长关于市州人大立法工作人员应当有10人左右的要求,不少市州还应大力加强队伍建设。

(三)能力建设

地方立法不但有工作人员数量的要求,更有履职能力的要求。立法能力已成为制约地方立法的“瓶颈”。目前,地方立法工作人员大多是新手上路,初学乍练、仓促上岗,缺乏实际工作经验,必然会影响到立法的质量,容易导致制定出来的法规不能完全符合依法立法、科学立法、民主立法的要求,也难以抵御部门利益法制化的倾向。因此,各地有必要采取多种形式,大力强化能力建设。如加大培训力度,积极举办立法工作人员培训班;又如四川省人大常委会采取“跟班培训”的方式,将市州人大的立法工作人员抽调到省上参与某部法规从起草到制定出台的全过程,从中学习经验,效果十分明显,值得推广;再如调动本市范围内高等院校、科研院所法律人才和律师等社会力量,共同参与立法相关的工作,等等。以此强化地方立法能力建设。

七、建立机制,充分发挥三大作用

(一)建立人大参与立法的起草、论证、协调、审议全过程的工作机制,充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”这就要求地方人大常委会要充分发挥在立法中的主导作用,加强对地方立法工作的统筹、组织、协调,通过建立立法机制,编制立法规划、年度立法计划等形式,统筹安排全市立法工作,并加强和改进法规起草机制,规定综合性、全面性、基础性的重要法规草案,可以由有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草。

(二)建立人大代表参与立法机制,充分发挥人大代表在立法中的主体作用

地方人大应引导人大代表多多关注身边群众的呼声和社会的动态,根据群众和社会发展的需要提出立法议案。对人大代表联名提出的立法议案,地方人大要高度重视,经过审查符合法律要求的应列入大会的审议议程。在地方性法规的立项、调研、审议等过程中,要引导人大代表积极参与,听取和吸收人大代表的意见建议。要建立健全法规起草征求人大代表意见制度,增加人大代表列席人大常委会会议人员,更多地发挥人大代表参与地方立法的作用。

(三)建立立法顾问和民主协商的立法机制,充分发挥专家学者、政协委员在立法中的智库作用

目前,不少地方人大纷纷建立健全立法专家咨询库,并制订完善的管理制度,充分发挥专家学者在立法中的智库作用,值得提倡。专家学者具备相应的法学知识、专业知识或实践经验,且获取的立法信息多,提出的意见建议对立法更具特殊影响性。同理,政协组织中人才济济,也不乏对立法工作具有真知灼见的人士。因此,地方人大开展立法工作时,可通过开展立法协商等形式,认真听取政协委员的意见建议,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在地方立法中的作用,提高立法的科学化、民主化水平。

八、与时俱进,全面开展三项工作

地方立法时间不长,目前的主要任务是开好局、起好步,在立法的具体任务方面仅仅是制定地方性法规。但随着时间的推移,法规的不断增多,以及社会发展新情况、新问题的逐步出现,也将会出现所立法规需修改、废止的问题。因此,地方立法的立、改、废三项任务,同样缺一不可、不可偏废。目前,不少地方在制定立法条例等立法程序规定中均规定了立法后评估制度,如规定,地方性法规实施一定时间后(一般为一年),有关部门应当将实施情况报告人大相关机构;人大相关机构可以组织人大代表、专家学者、执法部门等对重点领域的地方性法规或其中的重要制度进行立法后评估,并向常委会报告。这些,都有利于地方人大全面开展“立、改、废”等立法的三个方面的工作。此外,对地方性法规进行汇编、出版,并定期进行清理,都不容忽视,需认真搞好。

(作者单位:自贡市人大常委会法制工作委员会)

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