知屋漏者在宇下，知政失者在草野。地方立法调研，只有掌握社情民意，找准地方立法的切入点，抓住解决问题的症结所在，才能立良法、促善治。2021年，根据市人大常委会立法计划安排，市住建局牵头成立了《自贡历史文化名城保护条例》立法项目工作小组，围绕历史文化名城保护重点、热点和难点问题及立法工作的必要性和可行性开展了立法调研工作，为《自贡历史文化名城保护条例》的出台凝聚了最大公约数。

坚持问题导向 确保精准破题

立法项目工作小组成立后，市住建局先后制定了《立法工作方案》《立法调研工作方案》《立法调研提纲》等文件，健全工作机制，明确责任分工。同时，落实专人全面搜集整理历史文化名城保护相关的法律法规和规章制度，以及其他城市类似的经验成果，编印了《历史文化名城保护法律法规汇编》，根据国家最新政策和行业动态进行实时补充完善，确保上位法和经验借鉴资料全面详实。

市住建局主动加强同相关部门的交流探讨，积极邀请市人大常委会城环资委、市人大常委会法工委和市司法局专家点对点指导，以确保立法内容的专业性、前瞻性及立法程序的规范性、合法性。经过专题研讨，确定调查围绕历史文化遗存的名称、时代、位置、范围、面积；代表性文物、特点、相关时代背景、历史人物、历史事件；环境状况、损坏原因、修复保护；采取的措施及规划等方面开展。

随后，立法项目工作小组历时2个月分4批次先后前往自流井区、贡井区、大安区、沿滩区、富顺县、荣县进行调研，开展普查工作，全面了解历史文化名城的保护利用现状，收集保护利用工作中存在的主要问题及原因，听取各方意见建议。实地考察期间，小组成员深入了解考察对象的原始状况、历史沿革、申报状况、现存状况、存在问题等，拍摄了大量照片资料，为下一步工作奠定了坚实基础。

为确保调研精准找题和着力破题，市住建局采用了线上线下调研相结合的方式，通过借鉴考察、实地走访、线上问卷、专题座谈、资料调阅等拓宽调研渠道。同时，组织立法调研工作小组成员赴南京、苏州、惠州，重点学习已有立法先例并各具特色的城市在历史文化名城保护中的先进经验和做法。此外，还通过查阅资料的方式，对比其他同类地方性法规的共同点和创新点，为科学制定《条例》提供参考和借鉴。

调研结果显示，目前，我市出台了《自贡市井盐历史文化保护条例》等文件，编制了《自贡桓侯宫保护规划》等规划，并初步建立保护名录，包括历史文化街区和历史地段保护名录、历史建筑保护名录、历史文化名镇名村保护名录。参与立法调研的市住建局相关负责人表示，这些规划、方案和名录确立了我市实施历史文化名城保护的重点和方向，明确了立法目的及法律保护具体对象与范围。

坚持公众参与 凝聚保护合力

在立法调研过程中，市住建局坚持问政于民、问需于民、问计于民，为公众参与立法搭建平台，全方位听取群众的意见和建议，了解群众对自贡历史文化名城保护的现状评价及立法态度，使调研成果更接地气。市住建局相关负责人表示，此次共收集线上线下问卷调查超2000份，真正畅通了公众意愿的表达渠道，让立法的源头扎根于民意的土壤。

调查问卷显示，群众对我市历史文化特色排名前三位的依次是：自贡井盐文化遗存、灯会节日等非遗传承、自贡历史文化名镇和街区。而对我市历史文化名城保护存在的问题主要有：历史城区和街区内的建筑风格不统一；原住民搬离较多，本土文化特色保留、传承不足；重要建筑损毁灭失；本土文化特色没有得到有效保护；过度保护造成群众居住、生活不便及欠缺公众参与等。

同时，部分群众认为，保护历史城区和街区要在保护的前提下适当开发，改善和提高市民生活质量；有群众则认为，在确保经济发展的基本要求下，尽可能对其开发；还有群众认为，为保护和传承文化遗产，尽可能不开发。大多数群众建议：开发和保护相结合，城市规划中尽量保护历史传承；多做宣传，凸显历史文化名城的重要性；完善道路基础设施；明确法律的可操作性；增强群众保护历史建筑的意识，提高人民群众素养，积极发动群众参与等。

市住建局相关负责人认为，问卷调查广泛收集了第一手资料，取得了良好的效果。“问卷统计结果表明，群众对于自贡历史文化名城保护立法态度积极，反映出《自贡历史文化名城保护条例》的制定具有坚实的民意基础，群众提出的建议为《条例》的制定提供了重要参考，有利于《条例》出台后的有效实施。”该负责人表示。

坚持分析研究 突出成果转化

坚持问题导向，首先要把问题搞清楚。调研报告对保护规划落实不到位等10类发现的问题、成因及治理措施进行了深度分析，有效推动了调研成果的转化落地。

调研报告指出，我市对历史文化名城保护的重点主要集中在对文保单位、重点历史建筑的保护，对工业遗存及传统建筑风貌的保护不足，高级别的文物保护单位保护较好，而一般文物点保护现状较差，部分不可移动的一般文物点已消失，现存的部分一般文物点也存在保存环境较差，面临消失的可能。同时，部分文物保护单位周边自然环境破坏严重，导致有价值的文物单位失去保护价值。

调研报告分析，此类原因主要是历史文化保护对象不成体系，重点保护内容认识不统一；缺乏整体保护的意识和手段，在保护中重视文物保护单位和历史建筑的单体保护，忽略对与之相互依存的自然景观和环境的整体系统性保护。调研报告给出了其他地区对类似问题的解决措施：如苏州规定了重点控制和保护内容，对历史城区内的传统格局和历史风貌进行了保护，以此破解保护遇到的难题。

在特色文化保护方面，调研报告指出，我市现已出台《自贡市井盐历史文化保护条例》对井盐历史文化进行保护，但彩灯、恐龙等特色文化尚无明确纳入立法保护内容。虽然《自贡市历史文化名城保护规划》中明确充分挖掘不可复制的“盐龙灯”文化资源，但规划的内容具有原则性，且执行主要依靠行政措施，缺乏明确性和强制性，无法解决对自贡市特色文化资源全面保护的问题。

调研报告分析，自贡因盐成邑、因盐设市，有着近两千年的井盐生产历史，井盐文化是自贡历史文化的主体，是我市保护的重点，加之井盐文化正面临大量加速消失，客观上需要优先从立法上给予保护。调研报告建议，在历史文化名城保护立法中明确对本地方特色文化资源的保护和利用，打造具有带动性和影响力的区域文化产品和服务品牌，提升城市品质，彰显城市特色。

（来源：自贡网）